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Les fonctions de l’État

Cours macroeconomie : Les fonctions de l’État
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les fonctions de l’État

CH 2 Les fonctions de l’État
Avant d’étudier le comportement des agents privés dans le chapitre 4, il nous semble judicieux de présenter les fonctions de l’état. En effet, nos économies modernes sont, certes, des économies de marché, mais fortement marquées par les interventions de l’État. La consommation des ménages et, dans une certaine mesure, l’investissement des entreprises dépendent des politiques publiques. La preuve en est que dans le schéma général du chapitre précédent, la redistribution intervient avant l’utilisation du produit.
On rappelle que l’État, plus exactement les Administrations publiques (APU) au sens de la Comptabilité nationale ont deux fonctions principales : celle de producteur de biens et services non marchands et celle de redistribution des revenus. Chacune fera l’objet d’une section. Le macro-économiste attribue à l’État une troisième fonction, celle de régulation de l’économie. Nous aborderons cette question dans le dernier chapitre.

A – La fonction de production non marchande

Les APU sont des producteurs très particuliers. La Comptabilité nationale considère que leurs productions sont aussi leurs dépenses. D’autre part, les économistes cantonnent leur production à celle de biens intrinsèquement, matériellement, très spécifiques (mais non moins nombreux).

1.   De l’État producteur aux dépenses gouvernementales

Les APU produisent des services publics consommés par les ménages. Il s’agit de la partie socialisée de la consommation des ménages. Certains de ces services publics sont individualisables comme la santé ou l’éducation nationale. En effet, chacun peut mesurer sa consommation de santé publique, qu’il consomme gratuitement ou quasi-gratuitement. D’autres de ces services publics sont non individualisables comme la justice, la police, ou la défense nationale. Que le lecteur essaye de mesurer sa consommation personnelle en ces trois services ! Comme ces biens sont non marchands (gratuits ou quasi-gratuits26), ce que produit l’État est un coût, une dépense.
Par ailleurs, en tant que producteurs, les APU investissent, achètent des biens d’équipement. C’est également un coût.
Par conséquent, on peut se donner un nouveau concept, les dépenses gouvernementales27 G. Si on décompose la consommation finale (CF) entre consommation privée des ménages (C) et consommation publique des APU (Cg), si de même on distingue investissement privé des entreprises (I) et investissement des APU (Ig), on a G = Cg + Ig. On en déduit une autre écriture du PIB selon l’optique des emplois.
On sait que : PIB = CF + FBCF + X – M (avec les notations introduites au chapitre précédent) Comme : CF = C + Cg et FBCF = I + Ig
On a donc : PIB = PIB = C + Cg + I + Ig + X – M
Finalement : PIB = C + I + G + X – M
L’État en tant que producteur de biens et services non marchands correspond à une dépense dans l’économie, une des manières d’employer nos richesses.28

2.   Les biens collectifs

La question ici est : Pourquoi la fourniture de certains biens et services n’est-elle pas assurée par le marché mais par l’État ? La réponse des économistes nécessite que l’on introduise un nouveau concept, celui de bien collectif. Attention ce qualificatif de collectif ne signifie pas « bien produit par l’État » (ce serait donner la solution avant de poser le problème !) ; il s’agit de caractériser intrinsèquement un bien, qu’il soit produit de manière privée ou publique. La remarque vaut également pour les biens qualifiés de privés, car pour clairement définir ce qu’est un bien collectif, le plus simple est de le comparer à un bien privé sur deux points.
La non-rivalité :

  •  Un bien privé est marqué par la rivalité : sa quantité diminue à l’usage.

Exemple : un bœuf (une fois mangé, il ne peut plus nourrir personne), l’essence (ce que l’automobiliste a pris à la pompe a disparu pour les clients suivants).

  • Un bien collectif demeure entier quel que soit le nombre de personnes qui l’utilisent : il ne disparaît pas à l’usage. La consommation n’épuise pas le bien collectif.

Exemple : un phare (ce n’est pas parce qu’un bateau voit la lumière d’un phare au loin que cela diminue la visibilité du phare pour les autres bateaux), un pont, un enseignement en amphithéâtre.
La non-exclusion

  • Dans le cas d’un bien privé, il y a possibilité d’exclure le mauvais payeur, d’empêcher celui qui ne paie pas de profiter du bien en question (chaque fois où il est aisé de faire respecter le droit à la propriété privée).

Il faut payer pour devenir propriétaire d’un bien (steak chez le boucher) ou bénéficiaire d’un service (ticket pour une projection cinématographique).

  • Dans le cas d’un bien collectif, il est généralement impossible – techniquement, politiquement ou économiquement – d’exclure un usager même s’il refuse de payer une partie des frais.

Il est difficile d’exclure les bateaux dont les armateurs n’ont pas participé au financement du phare ; il est peu vraisemblable de commencer son cours après avoir exclu tous les étudiants qui viendraient sans s’être acquittés de leurs droits d’inscription (techniquement, il est trop long de vérifier ; politiquement, le comportement d’auditeurs libres dans un amphi n’est pas condamné dans le monde universitaire ; économiquement, l’enseignant n’est pas incité à le faire puisque son salaire n’est pas lié au nombre d’étudiants inscrits).
Un bien collectif est donc intrinsèquement marqué par la non-rivalité et la non-exclusion. On craint alors que se produise un problème de passager clandestin généralisé. Que le lecteur s’imagine habitant la Côte d’Opale et possédant un petit bateau de pêche. Un magnifique phare doit être construit, une souscription est lancée : on propose de partager de manière équitable les frais de construction entre ceux qui seront volontaires. Que décidez-vous ? Le pêcheur prudent et serré budgétairement comprend vite où est son intérêt : ne pas être volontaire, de toute façon on ne pourra pas l’empêcher de profiter ultérieurement des services gratuits du phare. Quand bien même notre pêcheur est coopératif et prêt à participer à l’effort collectif, il ne peut s’empêcher d’être suspicieux : et si jamais il était le seul à être volontaire, aucune raison qu’il finance seul !! Certains voient leur intérêt à se comporter en passagers clandestins (consommer sans payer), d’autres soupçonnent leurs congénères de vouloir être passagers clandestins et d’avoir à en pâtir… Finalement, la souscription est un échec et le phare n’est pas construit. Dans le cas où le bien est totalement gratuit (il n’y a rien à financer), on parle de bien collectif pur. De manière emblématique, c’est le cas des poissons dans la mer : on peut en pêcher autant qu’on veut, ils se reproduisent gratuitement ! Le comportement de passager clandestin généralisé mène cette fois-ci à l’écumage du fond des mers et à la fin programmée du bien collectif pur…
En d’autres termes, un bien collectif a : (i) une utilité collective élevée (puisqu’il satisfait non pas un seul mais plusieurs individus, parfois tous) ; mais (ii) une rentabilité privée faible. Ce second point est crucial. Du fait de la non-exclusion, il est pratiquement impossible d’exiger.
un prix de la vente d’un bien collectif. Du coup, aucune entreprise privée ne peut  en escompter un profit. De la sorte, un bien collectif a toutes les chances d’entrer dans la catégorie des biens non marchands, car fondamentalement il est impossible de le vendre à un prix supérieur à son coût de production. Le marché ne peut pas garantir la production de biens collectifs, ce qui serait dommageable puisque leur utilité est grande.
Déjà Adam Smith soulignait l’existence de ces biens collectifs qui, bien qu’ils présentent un avantage très élevé pour la société, sont tels que leur production n’est rentable ni pour un particulier ou un petit groupe. Si bien que personne ne les produit. Adam Smith, pourtant grand partisan du marché, reconnaissait alors que ce dernier ne pouvait résoudre le problème : c’est aux pouvoirs publics de les fournir. On dit que l’État vient pallier une défaillance du marché.
Ainsi l’État est-il économiquement légitimé dans son intervention en tant que producteur! D’autant plus, que pour résoudre le problème du passager clandestin qui veut consommer sans payer, un État démocratique a deux atouts :

  • L’État bénéficie du « monopole de la violence » considéré légitime (Max Weber) : dans un État de droit, il est le seul à pouvoir prélever des sommes monétaires sur les ménages et sur les entreprises sans être accusé de racke Par conséquent, s’il est difficile de faire payer à leurs prix réels certains biens collectifs, l’État peut néanmoins les financer par le biais des impôts auxquels aucun citoyen n’a le droit de se soustraire. Payer ses impôts revient à verser sa quote-part au financement des biens collectifs que l’on consomme par ailleurs. De plus, on peut aussi ajouter un argument de justice sociale, les impôts étant proportionnés aux revenus, chacun participe selon sa capacité contributive.
  • Pour les biens privés, les entreprises savent quels biens et services correspondent à une véritable demande des ménages : ceux qu’ils vendent aisément à un bon prix. Dans le cas des biens collectifs, tout le monde en demande mais chacun est incité à être passager clandestin, donc le prix que l’on est prêt à payer n’est plus l’indice pertinent pour savoir si le bien collectif est désiré ! Heureusement, le mode de constitution d’un État démocratique permet de révéler malgré tout les préférences des ménages en termes de biens collectif Le gouvernement à la tête de l’État est élu à l’aune d’un programme politique, qui du point de vue de l’économiste peut être lu comme un programme de production et de financement de biens collectifs (ce qu’on appelle aussi des promesses électorales : plus d’école, moins de fonctionnaires, plus de sécurité, moins d’impôts, plus…, moins…, etc.). En choisissant une équipe et un programme, les électeurs choisissent les biens collectifs qui seront produits (et dans quelle quantité).

Le concept de bien collectif est très important car il définit ce que le marché peut faire et où, au contraire, il est défaillant, et ce sans avoir besoin de recourir à des arguments extérieurs à l’économie même. L’État peut assurer sur son territoire la production de biens collectifs. Mais qu’en est-il des biens collectifs qui dépassent les frontières nationales ? On aborde là la question des biens collectifs mondiaux qui interroge de plus en plus l’économiste en cette période de mondialisation. Pour la sauvegarde des poissons dans la mer, le raisonnement tenu plus haut nous amènerait à prôner l’intervention d’une instance supra-nationale jouant le rôle d’un super-État mondial.

B – La fonction de redistribution

Notre État très présent et redistributif est souvent qualifié d’État-providence. On peut lui préférer le nom d’État social. Le terme d’État-providence « évoque une manne généreuse épandant ses bienfaits sur des sujets comblés » (Robert Castel, Les Métamorphoses de la question sociale, p. 431)31, ce qui, en toute objectivité, ne correspond pas à l’activité réelle des Administrations publiques dont beaucoup de leur temps est dévolu à vérifier les justificatifs des ayants-droits ou à traquer les fraudeurs. C’est pourquoi le terme d’État social rend mieux compte du véritable rôle de nos Administrations publiques : garantir une certaine sécurité à chacun ou encore réduire les risques.
C’est pourquoi, après avoir présenté le principe des moyens dont usent les APU (prélèvements et prestations), nous traiterons de la protection sociale française.

1.   Prélèvements et prestations

Comme il a déjà été dit, la redistribution corrige la répartition primaire des revenus par des prélèvements monétaires d’une part et des réallocations monétaires d’autre part. L’objectif implicite étant une répartition des revenus disponibles plus égalitaire. On oppose en fait deux logiques gouvernant les prélèvements et les prestations : une logique verticale, une autre horizontale.
L’objectif de la redistribution verticale est de resserrer l’éventail des revenus : procéder à une redistribution des hauts vers les bas revenus. Avec la redistribution horizontale, il ne s’agit plus de tenir compte des différences de revenus entre les ménages mais de compenser les charges que supportent certains ménages et d’autres non (des enfants, une maladie, etc.).
Le débat sur les allocations familiales permet bien de saisir la portée de cette opposition. Les allocations familiales doivent-elles être dépendantes ou indépendantes du revenu des parents ? La logique horizontale veut que, comparé à un couple sans enfant, un couple avec enfants doit recevoir une prestation monétaire pour les aider à assurer leur éducation. La logique verticale défend l’idée qu’un enfant dans un ménage pauvre devrait susciter le versement d’une prestation plus élevée que celle destinée à un enfant élevé dans un ménage aisé. Une manière de combiner les deux logiques serait le versement d’une allocation non conditionnée au revenu des parents mais imposable.
En fait, aussi faible que soit son revenu, le « pauvre » paie des impôts qui diminue son pouvoir d’achat (TVA, cigarette, Loto) et aussi élevé que soit son revenu, le « riche » reçoit des prestations qui l’augmentent (santé, école, culture). Détaillons à présent ces prélèvements (T) et ces prestations (P).

  • Dans la catégories des prélèvements, trois grandes classes de taxes : (i) les cotisations fonction de la rémunération du travail payées par les individus salariés et leur employeurs et versées aux Institutions de la protection sociale (et non pas à l’État stricto sensu), (ii) les impôts directs fonction de l’ensemble des revenus et de la structure du ménage versés à l’État et aux collectivités locales et (iii) les impôts indirects fonction de la consommation individuelle indépendamment du revenu et du ménage (versés à l’État).
  • Dans la catégories des prestations, trois types de transferts : (i) les prestations sociales versées sous forme monétaire par les Institutions de la protection sociale (voir plus loin), (ii) les prestations fiscales qui correspondent à des prélèvements monétaires non effectués (des économies d’impôts telles la prime pour l’emploi) et (iii) la production des Administrations publique. Cette  dernière  prestation  peut  surprendre.  En  fait,  il  s’agit  d’une  écriture  comptable correspondant au raisonnement économique suivant. La production de biens collectifs des APU de la section précédente, sont en même temps leurs dépenses effectuées pour la partie socialisée de la consommation des ménages. Si l’État dépense 1000 € d’éducation nationale pour un ménage X, ce ménage ne paie pas, concrètement il n’y a pas d’échange monétaire. Mais pour pouvoir ré-attribuer à ce ménage ce que l’État dépense en son nom, virtuellement on  considère  que  l’État  verse  1000 €  au  ménage X  qui  le  dépense  simultanément  en consommation d’éducation nationale.Par conséquent, le lecteur aura compris que l’agrégat national revenu disponible est plus élevé que la somme réelle des revenus détenus par les résidents après impôts et transferts. Il est gonflé de toutes les consommations de biens collectifs qui n’engendrent pas (ou quasi-pas, dans le cas de biens quasi-gratuits) d’échange monétaire mais qu’il faut bien financer. C’est un peu comme si une partie de notre porte-monnaie nous était inaccessible et gérée pour nous par l’État qui paye en notre nom la consommation collective. Après redistribution, le revenu disponible est donc largement socialisé et déconnecté du revenu primaire.
  1. Assistance versus Assurance ?

Les prestations sont versées par les Institutions de la protection sociale aux ménages ayant  subi un risque social, à savoir un événement susceptible de perturber l’existence de chacun et contre lequel la société choisit de protéger ses membres35. L’économiste spécialisé dans l’analyse de la protection sociale préférera le terme de revenus de remplacement pour qualifier ces prestations, car il se place du point du vue de ceux qui les reçoivent du fait de la réduction, suppression ou absence de revenus primaires suffisants. Indépendamment de l’effet vertical ou horizontal produit, deux grandes logiques d’attribution et de financement peuvent régenter le versement de ces revenus : celle de l’assistance et celle de l’assurance.
Attribution et calcul :

  • Selon la logique de l’assurance, les revenus de remplacement sont versés aux individus qui ont cotisé à cette fin : il y a eu « ouverture de droits ». Le revenu de remplacement est proportionnel aux cotisations versées par l’ouvrant droits (fonction de la durée et du taux de cotisation), et cela quels que soient leurs besoins ou leurs autres reve
  • Selon la logique de l’assistance, l’attribution se fait au regard des autres ressources dont dispose l’individu pour atteindre un minimum vita Le principe consiste à garantir un revenu minimum à chacun indépendamment de sa possibilité de cotiser ou non : le droit à une protection minimale est universelle. Le revenu minimum versé va dépendre de l’effort financier que la société consent à faire.

Financement :

  • Selon la logique de l’assurance, le financement des revenus de remplacement est assuré par les cotisations des salariés et de leurs employeur L’assiette du prélèvement est la masse salariale. Il s’agit donc de « l’argent » du monde du travail, il est co-géré par les partenaires sociaux (syndicats de salariés et organisations patronales).
  • Selon la logique de l’assistance, c’est l’impôt qui finance les revenus minimums (il s’agit de l’effort de la société dans son ensemble et non pas seulement celui du monde du travail). Cette fois-ci la gestion est assurée par les représentants de la société dans son ensemble : les députés au parlement, bref l’État.

Historiquement, la protection sociale obligatoire fondée sur le modèle de l’assurance est inventée en Allemagne par Otto von Bismarck dans les années 1880, la protection sociale obligatoire fondée sur le modèle de l’assistance est instaurée au Royaume-Uni dans l’après Seconde Guerre Mondiale sur les préconisations de William Beveridge. C’est pourquoi on parle indifféremment, d’une part, de logique bismarckienne ou d’assurance et, d’autre part, de logique beveridgienne ou d’assistance. Le système français de protection sociale créé en 1945 par Pierre Laroque est un modèle intermédiaire.
La logique intermédiaire française :

  • La nature de la protection relève essentiellement de l’assurance (cotisations avec ouverture de droits pour les  salariés ; cotisations  des employeurs), mais  selon le principe d’universalité revendiqué, les cotisations peuvent financer la protection de non-assurés sociaux (exemple des allocations familiales ou du RMI qui s’obtiennent sans ouverture de droits). Les risques sociaux sont : la maladie, la vieillesse, la famille et le chômage.
  • La gestion du budget de la protection sociale est confiée aux partenaires sociaux sous tutelle de l’Éta En France, plus qu’un paritarisme, on peut y voir un tripartisme, étant donné l’importance du troisième acteur, public. Le Premier ministre, le ministre de l’économie et le ministre des affaires sociales ont un pouvoir de contrôle important. L’Assemblée nationale a pris beaucoup d’importance. Un projet de loi de financement de la sécurité sociale y est présenté chaque année depuis 1994.
  • Le financement fut d’abord alimenté uniquement par les cotisations sociales, puis peu à peu s’y ajoute l’impôt. Par exemple, une loi de 1991 invente un nouvel impôt destiné à la protection sociale, la contribution sociale généralisée (CSG), puis l’ordonnance du 24 janvier 1996 crée la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Assises sur l’ensemble des revenus d’activité, de remplacement et du patrimoine, elles ont une assiette nettement plus large que la seule masse salariale. Et contrairement aux cotisations, elles n’ouvrent aucun droit.
  • Les prestations servies sont proportionnelles aux cotisations  versées  lorsqu’elles relèvent de l’assurance ; elles correspondent à des minima sociaux quand elles sont versées sans ouverture de droit préalable au titre de la solidarité nationale : allocations familiales, RMI, CMU.

Le diagnostic actuel sur le système français est, outre sa dérive financière, son rapprochement de plus en plus marqué avec le modèle beveridgien, alors qu’initialement il était proche du modèle allemand. Reprenons l’histoire de cette mutation.
Après deux, voire trois, décennies de plein-emploi, la protection sociale française a dû faire face à la montée et la persistance d’un chômage de masse dans les années 1970. La part d’ouvrants droits diminue mécaniquement. On ne peut plus espérer atteindre l’objectif d’universalité de la protection par le biais du monde du travail. Il a fallu créer des revenus d’assistance forfaitaires : le RMI en 1988 et la CMU en 1999. La logique de l’assistance progresse alors. La crise de l’emploi entraîne aussi un problème financier : en pourcentage, on compte moins de cotisants pour plus de bénéficiaires (non seulement à cause du chômage, mais aussi à cause de l’allongement de la vie et donc de la retraite). La solution la plus simple apparut être l’ajout d’un impôt. D’où la fiscalisation de la protection sociale française. En 1991, la CSG n’était prévue que pour aider au financement de la Caisse Nationale d’Allocation Familiale (depuis toujours relevant de l’assistance), mais depuis son usage s’est généralisé aux Caisses Nationales d’Assurance Maladie et Vieillesse. La part de l’impôt dans le financement de la protection sociale française progresse donc (même si elle est encore minoritaire, cf. Tableau 10). À partir du moment où l’impôt est venu financer ainsi la Sécurité sociale, la place des représentants de la Nation, et non plus seulement des représentants des travailleurs et des employeurs, s’est renforcée. La CSG apparaît en 1991, la première loi de financement de la Sécurité sociale en 1994 ! C’est le principe « qui paie, gère » et le monde du travail n’est plus le seul à payer. Le rôle du parlement et du gouvernement semble de plus en plus important au détriment des partenaires sociaux, ce qui explique en partie le retrait du MEDEF et de la CGPME des caisses de Sécurité sociale (CNAM, CNAF, CNAV) en septembre 2001.
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